Известная народная мудрость «Закон – что дышло, куда повернёшь, туда и вышло» основана на нечёткости текста многих законодательных документов, позволяющих злоумышленникам использование неточностей формулировок тех или иных положений в своих корыстных целях, а опытным адвокатам – добиться оправдания или хотя бы смягчения наказания для заведомо виновных обвиняемых. Мы часто слышим ссылки на «букву закона», но намного реже видим стремление служителей Фемиды к тому, чтобы эта «буква» в данном конкретном случае не противоречила духу закона, который всегда должен главенствовать. Вот поэтому буквица эта и должна быть прописана максимально чётко.
Природоохраннное законодательство – относительно молодая и далеко не преуспевающая отрасль нашей юриспруденции, хотя и в ней в своё время были выдающиеся специалисты, которых я сейчас не вижу. Это прежде всего профессор Олег Степанович Колбасов (Москва), а в Казахстане – профессор-юрист Сагиндык Байсалович Байсалов, знакомый мне по совместной работе в Центральном Совете Казахского общества охраны природы в 70-х гг., а затем – в рабочей группе Верховного Совета Казахской ССР по разработке первого в Казахстане Закона об охране животного мира (1980-1981 гг.).
Позволю себе поделиться опытом защиты проекта этого Закона на заседаниях специальной Комиссии по природоохранному законодательству Верховного Совета СССР (Москва), куда делегация Казахстана из 5 человек под председательством начальника юридического отдела Верховного Совета КазССР Карима Акаевича Акаева прибыла в апреле 1981 г. Работа наша заключалась в тщательном чтении (я бы сказал «прожёвывании») статей нашего законопроекта на заседаниях названной комиссии, возглавляемой проф. О.С. Колбасовым. Комиссия состояла из нескольких стареньких профессоров-юристов (очень дотошных буквоедов!), а от зоологов в неё входили проф. Владимир Евгеньевич Флинт и Юрий Порфирьевич Язан – в то время директор института «ВНИИПрирода». С самого начала ожесточённые споры вызвала фраза в преамбуле нашего проекта о том, что животные Казахстана являются исключительной собственностью государства. Приводились веские аргументы против слова «исключительной», в том числе и такие вполне понятные мне, как то, что перелётные птицы, которые гнездятся в тундрах России, а зимуют в Индии или Африке, никак не могут быть собственностью Казахстана, а тем более исключительной. Дальше пошли более «заковыристые» придирки и возражения, при этом распалившиеся старички-профессора сыпали терминами, в которых неспециалисту никогда не разобраться… В результате в первый день мы «прожевали» едва ли пятую часть нашего проекта, зато к исходу второго дня сами увидели – насколько текст его стал однозначнее, чище, без всяких «скользких» мест, допускающих двоякое толкование и затрудняющих судебную практику.
За прошедшие 40 лет принятый в 1981 году Закон об охране и использовании животного мира в Казахстане несколько раз менялся, принимались новые его тексты, с другими формулировками, которые, к сожалению, не подвергались столь жёсткому юридическому (и биологическому) редактированию. Хотя справедливости ради надо отметить и многие положительные моменты в общем развитии процесса улучшения законодательства. Одним из них в тексте Закона Республики Казахстан от 9 июля 2004 года № 593 «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», безусловно является статья 1. «Основные понятия, используемые в настоящем Законе»: она даёт краткое толкование 80 терминов, используемых в тексте Закона, и большинство из них помогает понимать текст последующих статей.
В настоящей публикации мне хотелось бы обратить внимание лишь на некоторые моменты, кажущиеся мне неясными и недостаточно чётко проработанными. Например, статья 1. 33) дериват – производное животного и продукция, произведенная из него и его производного; и в той же статье: 36) часть животного (далее – часть) – фрагмент тела животного, позволяющий опознать его вид.
По этим двум подпунктам «статьи 1» один и тот же предмет (например, рог копытного животного или перо птицы) можно, при желании, отнести и к деривату, и к фрагменту тела животного. К тому же, судя по определению «производное животного» к деривату можно отнести и сброшенный рог оленя, и прополис пчелы, и выпавшее перо птицы, и погадки орла или совы, и даже помёт животного (например, медведя). Все эти предметы далеко неравнозначны, и наличие их у любого лица никоим образом не свидетельствует о добыче самого животного. И тем не менее, пункт 3 статьи 15. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных гласит: «Изъятие редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, их частей или дериватов допускается в исключительных случаях по решению Правительства Республики Казахстан». Сюда подходят все перечисленные выше обьекты.
Попытка исправить такую, мягко говоря, «неувязку» была предпринята только в 2015 году, когда приказом Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 16 февраля 2015 года № 18-03/105. (зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 18 марта 2015 года № 10482) был утверждён перечень дериватов растений и животных, в котором в п. 3 для животных в качестве дериватов перечислены следующие 9 образований (привожу дословно): «жиры, икра, кожа, кровь, медвежья желчь, молоки рыб (гонады), рога и копыта, цисты водных беспозвоночных, яйца». В этом же Перечне в пункте 4 перечислена «Продукция, произведенная из животных и их производных» (галантерейные изделия, медицинские препараты, сувенирные изделия, чучела, ювелирные изделия). Этот перечень значительно облегчил работу правоохранительных органов и дал основу для проведения разъяснительной работы среди населения (как предупреждение правонарушений), хотя и здесь остаётся ряд нерешённых вопросов (например, как быть со сброшенными рогами оленей?), а главное – перечень как ведомственный документ мало доступен широким слоям населения, которых он касается…
Особо следует подчеркнуть, что подобные неувязки и неточности в «букве закона» являются дополнительным препятствием к проведению научных исследований животных, особенно редких видов (о необходимости которых говорится постоянно и повсеместно). До тех пор, пока не разработана процедура использования подобных «дериватов» для научных исследований, научный сотрудник вынужден обходить эти объекты стороной, чтобы не быть обвинённым в браконьерстве, а найденные рога и прочие «дериваты» остаются лежать и разлагаться без всякой пользы для науки. Вместо их использования как готовых объектов научного исследования зоологам приходится обращаться в «компетентные органы» за разрешением на отстрел редких видов животных для их изучения. И при этом платить за эти разрешения бюджетные деньги из без того скудной сметы научной темы…
Надо сказать, что всё это напрямую связано с падением престижа науки в нашей стране. Стало уже почти традицией у природоохранных органов ставить учёных зоологов на один уровень с обычными браконьерами, тем более что «работать» с ними гораздо проще: ловить не надо, достаточно обнаружить в лагере зоологов «дериват» в виде рогов и написать в акте пресловутое: «которые он якобы нашёл». И уже готово обвинение в браконьерстве! И невдомёк кабинетным спецам, что в природе рога и прочие «дериваты» в самом деле находятся достаточно часто: за 50 лет экспедиционных работ я сам видел их не один десяток раз. Кстати, в 60-х гг. ХХ ст., работая в заповеднике Аксу-Джабаглы, я, как и другой зоолог любого казахстанского заповедника, имел постоянное удостоверение, озаглавленное «Разрешение на научную охоту», которое давало право на добывание животных с научной целью на территориии всего Казахстана в течение круглого года, причём добывание это было бесплатным! Действовало это правило до 1967 года, когда сразу же отменили сами постоянные разрешения и ввели разовые, платные…
Тогда это было бессмысленным шагом, поскольку все научные исследования в той нашей стране велись в плановом порядке государственными научными учреждениями на бюджетные средства. Поэтому и оплачивало все эти разрешения на добывание животных с научной целью государство само себе. Только сейчас, когда платность пользования животным миром прописана во всех законодательных и подзаконных актах, а финансирование науки государство «уступило» различным фондам и частным меценатам, эта платность стала иметь определённый смысл, так как даёт доход в госбюджет.
Приведенные мной примеры – лишь часть тех неточностей и «нестыковок» в тексте основного законодательного акта об охране и использовании животного мира, которые бросаются в глаза зоологу – специалисту по наземным позвоночным животным. В обширном мире беспозвоночных животных (насекомые, паукообразные, ракообразные, черви, моллюски и прочие) – своя специфика. И специалисты по этим группам могут иметь свои соображения в отношении улучшения текста природоохранных актов. Совершенно особая область – остатки ископаемых животных, живших миллионы лет назад. Сохранение их важно не только для науки палеобиологии, но и для геологической практики.
Цель настоящей публикации – обращение к зоологам всех названных специальностей с просьбой высказать своё мнение о возможностях улучшения текста основного законодательного акта – Закона Республики Казахстан от 9 июля 2004 года N 593 «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», доступного в интернете (Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет») по ссылке https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z040000593_
Приглашаем всех желающих высказать своё мнение на страницах нашего раздела «Дискуссия», где мы могли бы обсудить их и выработать общие предложения для компетентных органов.
А.Ф. Ковшарь,
редактор 3-го (1996 г.) и русского текста 4-го (2010) изданий Красной книги Казахстана,
заместитель главного редактора 1-го (1978) и 2-го (1991) изданий Красной книги КазССР
Дополнение. Почти одновременно с написанием этого текста на сайте “Открытые НПА” для обсуждения до 23 сентября 2022 г. был размещён документ под обращающим на себя внимание громким названием: В Казахстане некоторые природные территории хотят отдать в пользование частникам. Ниже я постараюсь высказать мнение по отдельным положениям этого документа, текстовые выдержки из которого набраны курсивом.
Как сообщает во введении Zakon.kz., Министерство экологии, геологии и природных ресурсов подготовило консультативный документ регуляторной политики, предусматривающий внесение изменений и дополнений в законодательство республики по вопросам развития охотничьей отрасли и сохранения животного мира. Согласно приведенной выше формулировке, главная цель изменений и дополнений законодательства – развитие охотничьей отрасли, а сохранение животного мира стоит на втором месте как цель второстепенная. Далее эта главная цель конкретизируется и трактуется так:
«Наиболее надежный путь охраны животного мира – организация эффективного охотничьего хозяйства в сочетании с государственной системой контроля и развитием сети ООПТ. Не менее важным направлением охотничьей отрасли является вольерное разведение животных. Фермерское разведение диких копытных могло бы стать важнейшим элементом охотничьего и сельского хозяйства (альтернативным традиционному животноводству), а также экологического туризма в Казахстане, – говорится в документе». Здесь уже сохранения животного мира нет ни на втором, ни на третьем месте, зато в качестве первостепенных рассматриваются такие частные вопросы, как вольерное разведение копытных и развитие экологического туризма (очень привлекательные с экономической точки зрения). Само утверждение, что организация охотничьего хозяйства – наиболее надёжный путь охраны животного мира, в корне неверно хотя бы потому, что охотничьи животные составляют лишь мизерную часть (доли процента!) видового разнообразия животного мира, подавляющая часть которого никакого отношения к охотничьему хозяйству не имеет. Это явная подмена понятий, рассчитанная на не-зоологов.
В заключении вводной части документа говорится: «В Казахстане, в отличие от многих стран, существуют неограниченные возможности для размещения охотничьих парков – заброшены и никак не используются миллионы гектаров пахотных земель, не говоря уже о кустарниковых пустошах». Мысль эта очень интересная, но, к сожалению, дальше она нигде не обсуждается и никаких конкретных предложений по ней не высказано. А ведь создание охотничьих парков на этих пустошах и могло бы стать заботой охотничьих органов – вместо того, чтобы зариться на территории уже существующих ООПТ. Казалось бы, чего проще: создавайте свои охотничьи парки на заброшенных землях и проводите в них ту самую политику, о которой вы дальше пишете!..
Законопроектом, выставленным на всеобщее обсуждение до 23 сентября 2022 г., планируется внести поправки в законодательство РК по следующим направлениям:
- совершенствование механизма управления охотохозяйственной отраслью;
- усиление правовой защищенности субъектов охотничьего хозяйства и закрепление за ними права на возмещение понесенных ими затрат;
- совершенствование механизма управления популяциями диких животных и их изучения;
- привлечение частных инвестиций в ООПТ и воспроизводство редких и исчезающих видов животных;
- развитие иностранного охотничьего туризма;
- государственная поддержка дичеразведения охотничьих, редких и исчезающих видов диких животных.
- В частности, предлагается функцию по утверждению лимита на изъятие охотничьих животных (охоту) возложить на местные акиматы.
Первый пункт у зоолога вопросов не вызывает: каждая отрасль хозяйства имеет свою специфику и право на совершенствование управлением отраслью. Казалось бы, не вызывает сомнения и второй пункт – по части правовой защищённости, однако фраза «закрепление за ними права на возмещение понесенных ими затрат» уже настораживает: о каком возмещении идёт речь? Если это денежное возмещение, то стоило ли об этом писать? А вдруг это «бартерное» возмещение – путём дополнительного изъятия из природы диких животных? При такой неясной формулировке подобное не исключается…
Третий пункт (совершенствование механизма управления популяциями диких животных и их изучения) выглядит чисто научным. Фраза очень красивая, но что в неё вкладывается? Здесь также возможны различные толкования, в том числе и совершенно неожиданные…
Четвёртый пункт (о частных инвестициях) очень подкупающий, но на мой взгляд и с ним надо быть очень осторожным. Ведь ни один частник не даст денег без получения на них прибыли. А ставить воспроизводство редких и исчезающих видов животных в прямую зависимость от выгоды «благодетеля» очень рискованно, здесь 100 раз стоит подумать о том, какие ловушки при этом могу быть…
Пятый пункт (развитие иностранного охотничьего туризма). Очень прибыльный и тем же самый опасный. Во-первых, он допустим только за пределами ООПТ; во-вторых, – при определении квот на изъятие с участием специалистов и в условиях максимальной прозрачности для общественности.
По шестому пункту замечаний нет.
Последний, седьмой пункт (функцию по утверждению лимита на изъятие охотничьих животных (охоту) возложить на местные акиматы) предлагаю исключить даже из обсуждения как полностью несостоятельный, несмотря на многословное «обоснование» (Местный исполнительный орган владеет ситуацией на местах и более оперативно может реагировать на изменения условий обитания диких животных (климатические, антропогенные и другие) и на локальные изменения их численности, а также учитывать интересы предпринимателей и граждан региона. В связи с этим необходимо к его компетенции отнести перенос сроков охоты, утверждение лимитов на изъятие охотничьих видов животных и принятие решения на изъятие видов животных, численность которых подлежит регулированию). Из всего этого обоснования соответствует действительности только фраза «учитывать интересы предпринимателей и граждан региона». А владение ситуацией по животному миру здесь обычно находится на уровне групп животных – «утки», «куропатки»… Потому что на местах нет специалистов-зоологов, зато в каждом акимате имеется куча забот и проблем, которые можно поправить увеличением эксплуатации природных ресурсов, в частности диких животных… Но главное, что отдавая решение этих вопросов «на места», где каждый акимат будет «рулить» по-своему, мы лишаем себя возможности проводить единую эколого-природоохранную политику в масштабах всей страны, учитывая при этом сроки и пути миграций животных. Поэтому более правильным будет, если местные акиматы будут подавать свои обоснованные предложения по всем этим вопросам, но решение по этим предложениям должны приниматься компетентными органами с участием специалистов.
Очень подкупающей выглядит фраза: «Кроме того, планируется на законодательном уровне создать условия для привлечения частных инвестиций на охрану и развития экотуризма в особо охраняемых природных территориях без статуса юридического лица (заказники)». Но уже следующая фраза (данные поправки позволят частным инвесторам заниматься охраной угодий и дичеразведением на территории специально выделенных для этого зон ООПТ, повышая их привлекательность для туристов) ставит в тупик: о каких выделенных зонах идёт речь? По нашему законодательству функциональное зонирование предусмотрено только для территории национальных парков – ни в заказниках, ни тем более в заповедниках никакого зонирования нет!
А далее в документе – снова о передаче на места квот на добычу, только на сей раз не в акиматы, а в охотхозяйства: в части развития охотничьего туризма предлагается внести в законодательство соответствующие поправки. К примеру, дать возможность охотничьим хозяйствам выдавать квоту на использование редких и исчезающих видов животных, численность которых стабильно возрастает в результате охотохозяйственной деятельности. Эта фраза уже окончательно показывает основную цель предложений (экономическую), без всяких ссылок на охрану животного мира. Думаю, что не подлежит сомнению то, что, как и в случае с акиматами, охотхозяйства должны давать предложения (основаннные на результатах проведения грамотных учётов) по всем этим вопросам, а решения по ним должны приниматься компетентными органами с участием специалистов.
Наконец, предложение разрешить охотникам использование лука и арбалета далеко не столь безобидно, как может показаться. Я бы сравнил его с разрешением стрелять с глушителем. Такое беззвучное убийство позволяет добыть больше животных (не распугивая соседних особей) и чревато большим количеством подранков. К тому же его трудно засечь и пресечь в случае браконьерства.
А.Ф. Ковшарь
[Дериват (лат. derivatus отведённый) – производное от чего-либо, более первичного
Словарь иностранных слов. Москва: издательство «Советская энциклопедия», 1964, с. 203)
Материал взят с сайта selevinia.kz
